Pimenta Bueno e o Poder Moderador: por que quatro poderes

Pimenta Bueno sustentava que a soberania pertencia à nação e, ao mesmo tempo, defendia uma Constituição que entregava ao imperador o Poder Moderador. A aparente contradição ajuda a compreender como o constitucionalismo brasileiro do século XIX procurou conciliar liberdade e autoridade.

Pimenta Bueno | Direito Público Brasileiro e Análise da Constituição do Império

A Constituição brasileira de 1824 reconhecia quatro poderes políticos.

Ao Legislativo, ao Executivo e ao Judicial acrescentava o Poder Moderador, atribuído privativamente ao imperador. Para um leitor acostumado à conhecida divisão tripartite, a solução pode soar como peculiaridade de um constitucionalismo ainda excessivamente próximo da monarquia absoluta.

Pimenta Bueno enxergava o problema de maneira bastante diferente.

Em Direito Público Brasileiro e Análise da Constituição do Império, publicado em 1857, o jurista procurou demonstrar que a existência de um quarto poder não precisava significar a negação da separação dos poderes. Na sua interpretação, poderia servir justamente à preservação do equilíbrio entre eles.

A construção produz uma dificuldade interessante.

Pimenta Bueno rejeitava a teoria do direito divino dos reis e não admitia que o Estado pudesse ser compreendido como patrimônio pessoal do soberano. Para ele, a soberania pertencia originariamente à nação, e dela deveriam derivar todas as formas legítimas de autoridade política.

Como conciliar essa afirmação com um poder constitucional exercido exclusivamente pelo imperador?

A soberania não pertence ao governante

O ponto de partida de Pimenta Bueno é importante.

A nação possui a soberania, mas não consegue exercê-la diretamente e de maneira permanente. A complexidade da organização política exige que o seu exercício seja distribuído entre instituições capazes de desempenhar diferentes funções estatais.

Existe, portanto, uma diferença entre possuir a soberania e exercer poderes decorrentes dela, pois, enquanto aquela é pertencente à nação, estes são organizados pela Constituição.

Pimenta Bueno chega a utilizar imagem bastante expressiva para descrever essa relação: os poderes políticos seriam “depósitos de alto valor feitos para o bem ser da sociedade”. A autoridade pública não pertence, dessa maneira, àquele que a exerce. Ela lhe é confiada para determinada finalidade.

A representação política permite transformar a soberania nacional em instituições capazes de governar. Ao mesmo tempo, a distribuição das funções estatais procura impedir que a autoridade se concentre arbitrariamente em apenas um órgão.

É justamente nesse ponto que aparece o problema do quarto poder.

Pimenta Bueno | O poder que deveria equilibrar os outros

A Constituição de 1824 não reproduziu simplesmente a divisão entre Legislativo, Executivo e Judicial. Acrescentou a eles o Poder Moderador.

A construção possuía relação importante com a teoria de Benjamin Constant. No constitucionalismo liberal do século XIX, Constant havia desenvolvido a ideia de um poder neutro, colocado em posição distinta dos poderes responsáveis pela atividade ordinária do Estado e destinado à preservação do equilíbrio institucional.

A recepção brasileira dessa teoria apresentou característica particular, pois o Poder Moderador foi atribuído ao próprio imperador.

Pimenta Bueno entendia que a divisão dos poderes era necessária para evitar a concentração arbitrária da autoridade. Considerava, entretanto, que a simples separação não resolveria todos os problemas do funcionamento do Estado, já que poderes separados também poderiam entrar em conflito.

O Legislativo poderia enfrentar o Executivo. Crises parlamentares poderiam comprometer a formação dos governos. Divergências institucionais poderiam produzir situações nas quais nenhum dos poderes ordinários fosse capaz de restaurar sozinho o funcionamento regular do sistema.

A separação precisava, por isso, conviver com coordenação e harmonia.

O Poder Moderador deveria desempenhar essa função.

Separar o poder não significa abandonar a unidade

Há nessa lógica de raciocínio preocupação que atravessa boa parte do pensamento político de Pimenta Bueno.

O Brasil do século XIX ainda enfrentava o problema da consolidação da sua unidade política. A experiência regencial havia sido marcada por conflitos provinciais, disputas entre tendências centralizadoras e descentralizadoras e sucessivas dificuldades para a estabilização das instituições nacionais.

A Constituição não era pensada apenas como instrumento de limitação. Precisava também produzir governo.

Essa preocupação ajuda a compreender por que Pimenta Bueno não enxergava necessariamente oposição entre separação dos poderes e existência do Poder Moderador, pois, enquanto a primeira impediria a concentração das funções estatais, ao segundo caberia evitar que a própria divisão conduzisse à desarticulação do sistema.

O imperador aparecia, nessa interpretação, como elemento de continuidade institucional.

Não deveria substituir o Legislativo, administrar no lugar do Executivo ou exercer a função própria dos tribunais. Sua posição constitucional seria diferente: preservar o equilíbrio necessário ao funcionamento conjunto das instituições.

A solução parecia permitir a Pimenta Bueno conciliar duas preocupações difíceis de separar no constitucionalismo imperial brasileiro: limitar a autoridade e preservar a unidade do Estado.

Mas quem controla aquele que deve controlar o equilíbrio?

A dificuldade não desaparece com a explicação.

Se um poder recebe a função de preservar a harmonia entre os demais, surge imediatamente outro problema: quais são os limites desse próprio poder?

A questão se torna especialmente delicada porque o Poder Moderador não era entregue a uma instituição distante da direção política do Estado. Era atribuído ao imperador, figura que ocupava posição central na própria organização da monarquia.

Assim, o que poderia ser apresentado como mecanismo de equilíbrio também poderia ser percebido como instrumento de concentração. A controvérsia acompanharia a própria memória constitucional do Império.

Na tradição liberal monárquica, o Poder Moderador poderia ser compreendido como instância arbitral destinada a impedir crises e preservar a unidade política.

A crítica republicana faria leitura bastante diferente, pois a possibilidade de dissolução da Câmara dos Deputados, a participação na composição do Senado e a influência imperial sobre a dinâmica política permitiam questionar até que ponto aquele poder permanecia realmente neutro.

A mesma instituição podia, assim, receber duas interpretações quase opostas. Para uns, garantia de estabilidade. Para outros, possibilidade de tutela sobre a representação política.

Pimenta Bueno não estava simplesmente defendendo poderes ilimitados

Esse ponto é importante para compreender a aparente contradição.

A defesa do Poder Moderador não fazia Pimenta Bueno abandonar a preocupação com os limites constitucionais da autoridade.

Ela aparece com bastante clareza quando o jurista examina as relações entre Legislativo e Executivo. Pimenta Bueno criticava a transferência excessiva de atribuições legislativas ao governo por entender que delegações amplas poderiam comprometer a separação dos poderes.

O Parlamento não poderia simplesmente entregar ao Executivo a função que a Constituição lhe havia atribuído.

A produção das leis estava relacionada à representação nacional. Por isso, permitir que outro poder ocupasse indiscriminadamente esse espaço alteraria o próprio equilíbrio constitucional.

A preocupação alcançava também os direitos individuais. Para Pimenta Bueno, a legitimidade da ordem constitucional não dependia apenas da organização adequada das instituições, exigindo proteção da liberdade, da segurança e da esfera jurídica dos indivíduos perante o Estado.

A questão, portanto, não era escolher simplesmente entre autoridade e liberdade. Tratava-se de descobrir uma organização institucional capaz de preservar ambas.

Uma Constituição precisa limitar o poder. Mas também precisa fazê-lo funcionar

Talvez seja esse o aspecto mais interessante da construção de Pimenta Bueno.

A Constituição de 1824 desapareceu e, por consequência, o Poder Moderador desapareceu com ela. A República reorganizou profundamente o Estado brasileiro e abandonou a quadripartição dos poderes defendida durante o Império.

O problema enfrentado pelo jurista, entretanto, não desapareceu na mesma data.

Dividir o poder é relativamente simples como formulação teórica. Mais difícil é construir instituições separadas que continuem capazes de funcionar conjuntamente.

A separação pode impedir a concentração da autoridade e, ao mesmo tempo, produzir conflitos entre órgãos que recebem competências próprias e possuem diferentes formas de legitimação.

O constitucionalismo precisa lidar com as duas possibilidades.

Pimenta Bueno procurou resolver essa tensão por meio de uma instituição que hoje pertence à história constitucional brasileira. Sua resposta pode ter desaparecido, mas a pergunta permaneceu.

Quem impede que um poder ultrapasse os seus limites?

E, quando os próprios poderes entram em conflito, quem preserva o funcionamento da Constituição?

A experiência imperial respondeu: o Poder Moderador.

A experiência constitucional posterior escolheu outros caminhos.

Conhecer Pimenta Bueno interessa justamente porque permite perceber que algumas das perguntas fundamentais do direito constitucional brasileiro são muito mais antigas do que as respostas atualmente a elas oferecidas.